Apesar da proposta de ser um Código de Defesa do Contribuinte, a lei é muito mais direta, objetiva e inovadora ao prever regras contra o devedor contumaz (foi esse o grande mote desde sua aprovação no Congresso). Tributaristas avaliam que haverá pouco efeito prático na proteção dos contribuintes.

Para Diego Diniz, sócio do escritório Daniel, Diniz & Branco Advocacia Tributária, o Código é “muito mais promessa do que realidade”. Isso porque a lei complementar “se vale de disposições principiológicas que precisam de maior concretude no plano real”.

O ponto positivo, segundo ele, é que a lei representa uma sinalização da administração pública no sentido de estabelecer uma “relação mais harmônica” com o contribuinte. Mas o tributarista entende que, se não houver regras mais concretas e uma mudança de cultura do Fisco, a norma terá pouco efeito prático.

O vice-presidente da Associação Paulista de Estudos Tributários (Apet), Alexandre Evaristo Pinto, afirma que a norma é “muito bem-vinda no âmbito téorico”, mas muito mais “programática e principiológica” — ou seja, falta “densidade” e, consequentemente, efetividade para proteger o contribuinte “perante os interesses arrecadatórios”.

Código de Defesa do Fisco

Na prática, de acordo com o advogado, essa efetividade só deve vir a partir de uma regulamentação e vai depender da “boa vontade” da administração tributária.

Hugo de Brito Machado Segundo, professor da Faculdade de Direito da Universidade de São Paulo (FDUSP) e da Universidade Federal do Ceará (UFC), considera que a maioria das previsões da nova lei é “muito vaga e genérica”. Por isso, ele entende que “tudo dependerá de como os aplicadores (Fisco e Judiciário) vão entender as disposições”.

Segundo o tributarista, quando o texto é muito genérico, os fiscais “geralmente o ignoram e priorizam textos normativos específicos e dotados de maior concretude”. Assim, “as autoridades fatalmente darão prioridade”, por exemplo, a uma instrução normativa que tenha alguma determinação expressa para uma ação específica e pontual, ainda que ela vá de encontro aos princípios da lei.

Ou seja, na prática, o Código de Defesa do Contribuinte “pode não servir de nada”. Mas, no Judiciário, “pode ser que algumas disposições sirvam de alguma coisa”.

Considerando que boa parte da lei busca distinguir os bons pagadores de tributos dos contribuintes considerados não cooperativos e estabelecer medidas contra devedores contumazes, o professor vê a lei muito mais como um “Código de Defesa do Fisco”.

“Embora a norma tenha esse nome de Código de Defesa do Contribuinte, ela acaba sendo mais efetiva na parte do devedor contumaz do que na defesa do contribuinte”, diz Evaristo Pinto, que classifica a lei como “assimétrica”.

Da mesma forma, Rafael Oliveira Beber Peroto, sócio do Oliveira e Olivi Advogados e Associados, aponta: “Muito embora o objetivo principal do Código seja promover a defesa do contribuinte, e ainda que traga disposições relacionadas à identificação dos bons pagadores e dos contribuintes cooperativos, a nova lei dá mais ênfase aos deveres e à punição do mau pagador”.

Na visão de Renato Mendes, do Jorge Advogados, o “núcleo duro” da defesa do contribuinte previsto na lei, de fato, é “muito principiológico”, enquanto a parte punitiva é mais clara e objetiva. Ele entende que a norma poderia ter sido mais aprofundada, para garantir uma “proteção econômica e procedimental” mais robusta no curto prazo.

Há, porém, um ponto positivo: “Os novos artigos fornecem a letra da lei para sustentar nulidades que antes dependiam de construções doutrinárias”. Mas o advogado concorda que “a face protetiva do Código de Defesa do Contribuinte ainda precisa ser confirmada no dia a dia dos tribunais e na resistência contra interpretações administrativas restritivas”.

Para uma lei com tal nome, esperava-se muito mais. “O contribuinte que sempre cumpre com suas obrigações está preocupado se vai ter benefícios, se vai conseguir recolher os tributos com um encargo menor, se vai conseguir algum tipo de desconto para alguma situação”, diz Mendes. Isso não é contemplado pelo Código.

Sem grandes novidades

Peroto afirma que “a nova lei não promove mudanças profundas no sistema tributário nem introduz inovações substanciais no aspecto principiológico, pois reúne e consolida princípios que já estavam presentes de forma dispersa e até implícita no ordenamento jurídico”.

Para ele, o Código de Defesa do Contribuinte “possui papel essencialmente complementar, conferindo maior clareza, sistematização e, de certa maneira, efetividade a muitos dos princípios, direitos e garantias já previstos antes pela legislação infra e constitucional”.

Diniz confirma que as previsões gerais da lei já podiam ser encontradas “em outras disposições”. O ineditismo — positivo, segundo ele —, é unificá-las em uma norma e estendê-las para todos os entes federados.

De acordo com Evaristo Pinto, alguns desses pontos “já são efetivos” por conta de outras normas. Ou seja, a maior parte das ideias já está contida na legislação e na própria Constituição: “Não tem nada que seja totalmente inédito”.

Entre as “normas fundamentais da relação tributária” previstas no Código está, por exemplo, o respeito à segurança jurídica e à boa-fé na aplicação da legislação. O vice da Apet classifica esse ponto como “uma obviedade”, enquanto Mendes considera que se trata de um princípio constitucional.

Outro trecho diz que a administração tributária deve “adequar meios e fins que imponham menor onerosidade aos contribuintes”. Mendes explica que “esse tipo de disposição pauta a Lei de Execução Fiscal“.

O Código também cita a redução da litigiosidade. Segundo Evaristo Pinto, “isso faz parte do jogo: para o sistema ser eficiente, tem que ser o menos litigioso possível”.

Muitas outras obrigações do Fisco previstas na lei são óbvias, como “indicar os pressupostos de fato e de direito que justifiquem seus atos”, “adotar medidas de transparência” e “garantir a ampla defesa e o contraditório”. O mesmo vale para os direitos do contribuinte, como “ser tratado com respeito e urbanidade”, “ter vista dos autos e obter cópias de documentos neles contidos” e “provar suas alegações”.

Quanto à indicação de pressupostos, embora não se trate de uma novidade, Mendes acredita que os advogados terão “um substrato legal” para contestar lançamentos que não cumpram o requisito.

Há ainda itens que já estavam presentes na legislação, mas com redações diferentes. É o caso da promoção de ações e campanhas de orientação aos contribuintes. O vice-presidente da Apet lembra que a Receita publica todo ano perguntas e respostas sobre o Imposto de Renda. Normas recentes, como a tributação dos dividendos e a redução de incentivos fiscais, também geraram medidas semelhantes.

Possíveis avanços

O Código prevê a presunção de boa-fé do contribuinte “nos âmbitos judicial e extrajudicial”. Na avaliação de Machado Segundo, isso, se cumprido, “pode mudar um paradigma”, pois hoje “o que se presume é a má-fé do cidadão (não só do contribuinte)”.

Peroto entende, contudo, que esse princípio não é uma grande novidade no ordenamento jurídico. “O avanço trazido pelo Código de Defesa do Contribuinte está em sua positivação expressa”, opina.

Por sua vez, Diniz afirma que a presunção de boa-fé “na relação entre administração pública e administrado” já é defendida há muito tempo pela doutrina e “encontra respaldo em precedentes”.

De acordo com a nova lei, o contribuinte também tem o direito de “eximir-se de fornecer documentos e informações aos quais a administração tributária possua acesso ou que já lhe tenham sido entregues”. Machado Segundo acredita que isso pode reduzir burocracias e exigências de informação duplicadas: “Se a Receita já tem a informação, não pode ficar pedindo de novo só por comodidade.”

Outro trecho prevê que o Fisco só pode receber a garantia em um processo (fiança bancária ou seguro garantia) depois do trânsito em julgado da decisão em seu favor. O professor enxerga esse ponto como uma “importante conquista processual”, já que há uma dificuldade em receber de volta valores pagos de forma indevida à Fazenda.

Mendes vê algum “grau de novidade” no trecho que estabelece como dever do Fisco “possibilitar ao sujeito passivo autorregularizar o pagamento dos tributos e das obrigações acessórias antes da lavratura do auto de infração”. Ele explica que isso já ocorre, mas apenas com alguns contribuintes “de maior volume”. A ideia agora é liberar para todos.

O advogado também destaca o trecho que prevê a responsabilidade civil, penal e administrativa da autoridade administrativa que “agir com dolo, má-fé, abuso ou excesso” ao supervisionar e aplicar as obrigações previstas no Código. Na sua visão, isso cria um “freio inibitório para a sanha arrecadatória desmedida da Fazenda Pública” e traz uma defesa dos direitos dos contribuintes de forma mais concreta.