Municípios cujos servidores e empregados públicos estejam vinculados ao Regime Geral de Previdência Social (RGPS) podem efetuar o pagamento do auxílio-alimentação em dinheiro, diretamente na conta do beneficiado, desde que haja previsão em lei local e observância dos requisitos legais, orçamentários e financeiros, independentemente do regime previdenciário adotado.

A contribuição previdenciária patronal incide sobre o auxílio-alimentação pago em dinheiro aos empregados públicos submetidos ao regime celetista, conforme o entendimento vinculante do Tema nº 1.164 do Superior Tribunal de Justiça (STJ); e nos termos do artigo 457, parágrafo 2º, da Consolidação das Leis do Trabalho (CLT).

Mas o auxílio-alimentação pago em dinheiro, quando expressamente previsto em lei local como verba indenizatória, não integra a base de cálculo da contribuição previdenciária do servidor público não submetido ao regime celetista, nem da contribuição previdenciária devida pelo ente público, por não ter natureza remuneratória.

Esse benefício pago em dinheiro deve ser incluído na folha de pagamento, com rubrica própria, expressamente identificada como “auxílio-alimentação” ou “vale-alimentação”, em observância aos princípios da transparência e da publicidade; e para possibilitar o adequado controle administrativo, contábil, fiscal e previdenciário.

Esta é a orientação do Tribunal de Contas do Estado do Paraná (TCE-PR), em resposta à Consulta formulada pela Câmara Municipal de Santo Antônio do Paraíso (Região do Norte Pioneiro), por meio da qual questionou se municípios com servidores vinculados ao RGPS poderiam realizar o pagamento de vale-alimentação em dinheiro, diretamente na conta do servidor.

A câmara municipal também indagou se, caso possível, haveria a incidência de alguma contribuição previdenciária do empregado ou do empregador; e se a discriminação do benefício incluído na folha de pagamento seria “vale-alimentação”.

O consulente argumentou que os gestores ficaram em dúvida porque o Acórdão nº 2797/19 do Tribunal Pleno do TCE-PR, referente ao tema questionado, trata da resposta da Corte a uma Consulta realizada por município que detinha Regime Próprio de Previdência Social (RPPS).

Instrução do processo

A Coordenadoria de Apoio e Instrução Suplementar (CAIS) do TCE-PR afirmou que o disposto no Acórdão nº 2797/19 - Tribunal Pleno do TCE-PR não restringiu a possibilidade de pagamento do vale-alimentação em dinheiro apenas a municípios com servidores vinculados a RPPS.

Portanto, a CAIS ressaltou que não há vedação para que municípios cujos servidores estejam vinculados ao RGPS realizem o pagamento do benefício diretamente na conta do servidor, desde que haja autorização expressa em lei local e que seja preservado o caráter indenizatório da verba, nos termos da jurisprudência do TCE-PR.

A unidade técnica salientou que o vale-alimentação pago em dinheiro, desde que expressamente previsto em lei local, deve constar na folha de pagamento, devidamente discriminado em rubrica própria como “vale-alimentação”, de modo a atender aos princípios da transparência e da publicidade, além da adequada evidenciação contábil.

O Ministério Público de Contas (MPC-PR) entendeu que é possível o pagamento do auxílio-alimentação em dinheiro aos servidores públicos municipais vinculados ao RGPS, desde que haja previsão em lei local. O tipo de regime previdenciário não constitui fator impeditivo para a adoção dessa forma de concessão do benefício.

Mas o MPC-PR também advertiu que o pagamento do auxílio-alimentação em dinheiro pode ensejar a incidência de contribuição previdenciária patronal, notadamente em razão da habitualidade e da livre disponibilidade dos valores, nos termos do entendimento firmado pelo STJ no Tema nº 1.164.

Finalmente, o órgão ministerial salientou que o auxílio-alimentação, quando pago em dinheiro, deve ser registrado em folha de pagamento, em rubrica própria e devidamente identificada, de modo a assegurar a transparência, o controle administrativo e a correta qualificação jurídica da verba.

Legislação e jurisprudência

O artigo 37 da Constituição Federal (CF/88) dispõe que a administração pública direta e indireta de qualquer dos poderes da União, dos estados, do Distrito Federal e dos municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência.

O inciso I desse artigo estabelece que os cargos, empregos e funções públicas são acessíveis aos brasileiros que preencham os requisitos estabelecidos em lei, assim como aos estrangeiros, na forma da lei.

O inciso seguinte (II) expressa que a investidura em cargo ou emprego público depende de aprovação prévia em concurso público de provas ou de provas e títulos, de acordo com a natureza e a complexidade do cargo ou emprego, na forma prevista em lei, ressalvadas as nomeações para cargo em comissão declarado em lei como de livre nomeação e exoneração.

O artigo 40 da CF/88 fixa que o regime próprio de previdência social dos servidores titulares de cargos efetivos terá caráter contributivo e solidário, mediante contribuição do respectivo ente federativo, de servidores ativos, de aposentados e de pensionistas, observados critérios que preservem o equilíbrio financeiro e atuarial.

O parágrafo 13 desse artigo prevê que se aplica o RGPS ao agente público ocupante, exclusivamente, de cargo em comissão declarado em lei de livre nomeação e exoneração, de outro cargo temporário, inclusive mandato eletivo, ou de emprego público.

O artigo 2º do Decreto nº 3.887/01 estabelece que o auxílio-alimentação tem natureza indenizatória, não se incorporando ao vencimento, remuneração, provento ou pensão, e não servindo de base de cálculo para qualquer vantagem.

O parágrafo 2º do artigo 457 da CLT expressa que os valores, ainda que habituais, pagos a título de ajuda de custo, auxílio-alimentação, vedado seu pagamento em dinheiro, diárias para viagem, prêmios e abonos não integram a remuneração do empregado, não se incorporam ao contrato de trabalho e não constituem base de incidência de qualquer encargo trabalhista e previdenciário.   

O Acórdão nº 2247/17 - Tribunal Pleno do TCE-PR (Consulta nº 1002358/16) dispõe que não é possível o repasse de recursos públicos a associação para pagamento de auxílio-alimentação a servidores inativos e pensionistas, pois tal benefício tem natureza jurídica indenizatória e não salarial.

O Acórdão nº 2415/17 - Tribunal Pleno do TCE-PR (Consulta nº 959384/15) estabelece que é possível a concessão de auxílio-alimentação a servidores ocupantes de cargos em comissão, desde que eles se enquadrem nos requisitos exigidos por lei e haja disponibilidade orçamentária. 

O Acórdão nº 2046/19 - Tribunal Pleno do TCE-PR (Consulta nº 670373/17) fixa que município pode instituir, por meio de lei, auxílio-alimentação ou auxílios de natureza indenizatória aos seus servidores mesmo que tenha extrapolado o limite de gastos com pessoal, já que as vedações da Lei Complementar nº 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF) não impedem a concessão de verba indenizatória em caso de extrapolação.

O acórdão também expressa que a instituição desses benefícios em tal situação não representa ofensa ao orçamento impositivo. E como as verbas indenizatórias não são computadas como gastos com pessoal, a concessão do auxílio-alimentação não está sujeita ao limite disposto no artigo 19, à nulidade prevista no artigo 21 ou às vedações estabelecidas no artigo 22 da LRF.

O Acórdão nº 2797/19 - Tribunal Pleno do TCE-PR (Consulta nº 179529/19) prevê que o auxílio-alimentação tem natureza jurídica indenizatória, conforme decidido pelo TCE-PR em processos de Consulta –acórdãos números 2247/17, 2415/17 e 2046/19, todos do Tribunal Pleno. E sua instituição deve ser realizada por meio de lei.

Esse acórdão também dispõe que a norma que instituir o benefício deve disciplinar se o seu pagamento será efetuado diretamente pela administração, por meio do crédito na folha salarial, ou indiretamente, por meio da contratação de empresa especializada na gestão de cartões, tíquetes e outros meios. Caso a legislação indique a terceirização do serviço, a contratação deverá ser objeto de licitação, em observância às disposições do artigo 37, inciso XXI, da CF/88 e da Lei n° 8.666/93 (antiga Lei de Licitações e Contratos).

Ainda conforme essa resposta a Consulta, a concessão do auxílio-alimentação depende de autorização orçamentária – parágrafo 1º do artigo 169 da CF/88 –, com dotação específica na Lei Orçamentária Anual (LOA) e previsão na Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO). Além disso, devem ser observadas as disposições dos artigos 16 e 17 da LRF, sob pena de responsabilização pessoal do gestor pelo seu descumprimento.

O Acórdão nº 2761/23 - Tribunal Pleno do TCE-PR (Consulta nº 298886/22) fixa que não é obrigatório o fornecimento de refeição no local de trabalho a servidores municipais ou temporários. Como tem autonomia política e administrativa, o município pode estabelecer, por meio de lei, o pagamento de auxílio-alimentação ou o fornecimento direto de refeições aos servidores públicos efetivos e temporários. Para tanto, é imprescindível a existência de dotação orçamentária; e devem ser observadas as disposições da CF/88 e da LRF.

Mas esse acórdão expressa que é indevida a previsão de ambas as medidas concomitantemente, o que seria antieconômico e com desvio de finalidade. Em relação aos empregados terceirizados, cabe ao empregador contratado pelo município realizar o pagamento de auxílio-alimentação ou o fornecimento direto de refeição aos funcionários, na forma estabelecida pela legislação trabalhista, inclusive em convenção coletiva de trabalho, cujas normas são de observância obrigatória para a formulação de proposta em licitação.

Ainda conforme essa resposta a Consulta, o município pode optar por fornecer diretamente refeições aos terceirizados que não possuem direito ao benefício de auxílio-alimentação, desde que haja previsão na legislação. Mas não é possível substituir o benefício de auxílio-alimentação fixado em norma trabalhista pelo fornecimento direito, pois esse auxílio é um direito dos trabalhadores e o município não tem competência para legislar sobre Direito do Trabalho.

O Acórdão nº 39/25 - Tribunal Pleno do TCE-PR (Consulta nº 538086/24) dispõe que os valores pagos aos servidores públicos a título de auxílio-alimentação não compõem a remuneração bruta para efeitos de incidência do teto remuneratório constitucional, desde que seja preservada a natureza indenizatória dessa verba, em conformidade com a legislação específica que regule a matéria.

Esse acórdão também estabelece que a concessão de auxílio-alimentação e diárias, para além de estar expressamente prevista em legislação e regulamentação específica, deve ser integralmente contemplada no orçamento do ente público, para garantir o estrito cumprimento dos princípios de legalidade, transparência e responsabilidade fiscal, conforme impõem a Constituição Federal e a LRF, para que não resulte em ilegalidade e ineficiência na gestão pública.

O Acórdão nº 566/26 - Tribunal Pleno do TCE-PR (Consulta nº 300695/25) fixa que o pagamento de auxílio-alimentação é compatível com o regime de subsídio previsto no artigo 39, parágrafo 4º, da CF/88, desde que seja preservada a natureza indenizatória da verba, sem configurar acréscimo remuneratório, e sejam observados os princípios de legalidade, moralidade, razoabilidade e impessoalidade.

Portanto, é possível o pagamento de auxílio-alimentação aos vereadores. Mas a instituição do benefício depende de lei específica, com previsão orçamentária adequada e observância das exigências dos artigos 16 e 17 da LRF.

Esse acórdão também expressa que a regulação deve estabelecer critérios objetivos que assegurem a manutenção da natureza indenizatória da verba, como vinculação ao efetivo exercício das atividades legislativas, razoabilidade dos valores e prevenção de desvirtuamento em acréscimo remuneratório indireto.

Para tanto, não é necessária a observância do princípio da anterioridade da legislatura, pois, por se tratar de verba de natureza indenizatória, o auxílio-alimentação não se submete à regra da anterioridade da legislatura prevista no artigo 29, inciso VI, da CF/88, aplicável à fixação de subsídios, desde que não haja desvirtuamento da verba em parcela remuneratória.

Por meio do Recurso Extraordinário (RE) 563.271/SP - Súmula Vinculante 55 -, o Supremo Tribunal Federal (STF) fixou a orientação de que o direito ao vale-refeição e ao auxílio-alimentação não se estende aos inativos e pensionistas, por se tratar de verba indenizatória destinada a cobrir os custos de refeição devida exclusivamente ao servidor que se encontrar no exercício de suas funções, não se incorporando à remuneração nem aos proventos de aposentadoria.

Por meio do Tema nº 1.164, O STJ definiu que os empregadores devem recolher contribuição previdenciária sobre os valores pagos em dinheiro aos funcionários a título de auxílio-alimentação (Recursos Especiais números 1.995.437/CE e 2.004.478).

O STJ já decidira que as diárias pagas para reembolso de despesas com alimentação, hospedagem e transporte durante viagens a serviço, quando revestidas de caráter indenizatório, não integram a remuneração do servidor (Recurso Especial nº 1.365.087/PR).

Decisão

O relator do processo, conselheiro Fabio Camargo, afirmou que a regulação do auxílio-alimentação para os servidores da câmara municipal integra a competência normativa do Poder Legislativo, que detém autonomia para instituir o benefício e, no âmbito da sua organização administrativa, definir as condições para sua concessão e forma de pagamento, independentemente do regime previdenciário dos seus servidores, desde que haja previsão em lei local e observância dos requisitos legais e orçamentários aplicáveis.

Camargo lembrou que, em relação à incidência da contribuição previdenciária sobre o pagamento em dinheiro feito a agentes públicos vinculados ao RGPS, deve-se distinguir as situações jurídicas abrangidas por esse regime previdenciário.

O conselheiro explicou que, exclusivamente em relação aos empregados públicos submetidos ao regime da CLT, o STJ, ao julgar o Tema nº 1.164, no Recurso Especial nº 1.995.437/CE, fixou entendimento vinculante de que incide a contribuição previdenciária a cargo do empregador sobre o auxílio-alimentação pago em dinheiro.

O relator frisou que, na fundamentação desse entendimento, o STJ destacou que o auxílio-alimentação pago em dinheiro, no âmbito das relações regidas pela CLT, tem caráter suficiente de contraprestação para justificar sua inclusão na base de cálculo da contribuição previdenciária patronal, especialmente em razão da habitualidade do pagamento e da livre disponibilidade dos valores pelo empregado. Além disso, ele destacou que o texto do artigo 457, parágrafo 2º, da CLT deixa claro, neste regime, que o auxílio-alimentação não tem natureza remuneratória, a menos se for concedido em dinheiro, o que reforça a necessidade de incidência da contribuição previdenciária quando pago em dinheiro.

Assim, Camargo concluiu que aos empregados vinculados ao RGPS que estejam submetidos ao regime da CLT, o auxílio-alimentação pago em dinheiro integra a base de cálculo da contribuição previdenciária, incidindo sobre ele a contribuição patronal.

No entanto, o conselheiro ressaltou que não se pode equiparar, de forma automática, a vinculação ao RGPS à submissão ao regime celetista, pois, embora todo empregado celetista esteja vinculado ao RGPS, nem todos os segurados desse regime têm vínculo regido pela CLT. Portanto, ele concluiu que o fato de determinado agente público estar vinculado ao RGPS não significa, por si só, que ele seja empregado público ou que sua relação jurídica seja regida pela CLT.

O relator salientou que a CF/88, em seu artigo 37, incisos I e II, distingue expressamente cargo público, emprego público e função pública; e que essa distinção repercute diretamente na diferenciação entre empregado público e servidor público. Ele explicou que o empregado público é aquele investido em emprego público e submetido ao regime celetista, razão pela qual sua relação funcional é regida, em regra, pela CLT; e que o servidor público, em sentido estrito, é a pessoa legalmente investida em cargo público, submetida a regime jurídico de direito público, estatutário ou administrativo, e não à disciplina celetista.

Camargo enfatizou que, no caso de empregado público submetido ao regime celetista, incide contribuição previdenciária do empregador, conforme entendimento vinculante do Tema nº 1.164 do STJ; e nos termos do artigo 457, parágrafo 2º, da CLT.

O conselheiro afirmou que, diversamente, no caso de servidor público não submetido ao regime celetista, o auxílio-alimentação pago em dinheiro, quando expressamente previsto em lei local como verba indenizatória, não integra a base de cálculo da contribuição previdenciária do servidor, nem da contribuição previdenciária devida pelo ente público, por não ter natureza remuneratória.

Finalmente, o relator concluiu que o auxílio-alimentação pago em dinheiro deve ser incluído na folha de pagamento do empregado ou servidor, com rubrica própria e expressamente identificada como “auxílio-alimentação” ou “vale-alimentação”, em respeito aos princípios da transparência e da publicidade, permitindo, assim, o controle da administração pública.

Camargo explicou que isso permite a adequada identificação da natureza jurídica da verba recebida pelo empregado ou servidor público, assim como a correta escrituração contábil e financeira da despesa pública.

Os conselheiros aprovaram o voto do relator por unanimidade, na Sessão de Plenário Virtual nº 12/26 do Tribunal Pleno do TCE-PR, concluída em 23 de julho. O Acórdão nº 1843/26 - Tribunal Pleno foi disponibilizado em 6 de agosto, na edição nº 3.730 do Diário Eletrônico do TCE-PR (DETC). O trânsito em julgado da decisão ocorreu em 17 de agosto.

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