A criação de lei para reajuste da remuneração dos cargos de agente comunitário de saúde e agente de combate às endemias é vedada durante o estado de calamidade pública decorrente da Covid-19 (de 20 de março de 2020 a 31 de dezembro de 2021), conforme disposição do artigo 8º, I, da Lei Complementar (LC) n° 173/20.

A regra vale mesmo que o reajuste vise o cumprimento das disposições da Lei Federal nº 13.708/18 relativas à fixação do piso nacional das categorias. Isso porque a aplicação dos direitos referentes à Lei Federal nº 13.708/18 está sujeita a termo e condição que tenham sido concretizados antes da vigência da LC 173/20, que suspendeu a aquisição desses direitos. Assim, a regulamentação do direito ao piso salarial por meio de lei somente poderá ser efetivamente implementada após 31 de dezembro de 2020.

Essa é a orientação do Tribunal de Contas do Estado do Paraná (TCE-PR), em resposta à Consulta formulada pelo Município de Pinhalão, por meio da qual questionou se seria possível conceder reajuste da remuneração dos cargos de agente comunitário de saúde e de agente de combate a endemias mesmo ante as restrições fixadas pela LC nº 173/20.

Instrução do processo

O parecer da assessoria jurídica da Prefeitura de Pinhalão entendeu que o reajuste a ser estabelecido por lei municipal seria lícito, pois estaria abrangido pela exceção prevista no inciso I do artigo 8º da LC nº 173/20, já que a previsão de reajuste contida na Lei Federal nº 13.708/2018 seria anterior à vedação legal de concessão de aumentos salariais.

A Coordenadoria de Gestão Municipal (CGM) do TCE-PR afirmou que não pode ser criada lei municipal para reajustar a remuneração dos cargos de agente comunitário de saúde e agente de combate às endemias ao patamar previsto para vigorar a partir de 1º de janeiro de 2021. A unidade técnica explicou que o artigo 9º, parágrafo 1º, inciso III, da Lei Federal nº 13.708/18 não havia se perfectibilizado quando entrou em vigor da LC nº 173/20.

Assim, a CGM ressaltou que não se pode cogitar na incidência da exceção legal consubstanciada na expressão "determinação legal anterior à calamidade pública". Portanto, concluiu que eventual lei municipal sobre a matéria, caso publicada durante o estado de calamidade pública, constituiria ofensa flagrante às disposições do inciso I do artigo 8º da LC 173/20.

O Ministério Público de Contas (MPC-PR) discordou do posicionamento da unidade técnica. O órgão ministerial entendeu pela possibilidade de implementação do reajuste previsto pela Lei Federal nº 13.708/18, por tratar-se de determinação legal anterior à decretação de calamidade pública nacional.

Legislação e jurisprudência

O inciso X do artigo 37 da Constituição Federal (CF/88) estabelece que a remuneração dos servidores públicos e o subsídio de agentes públicos somente poderão ser fixados ou alterados por lei específica, observada a iniciativa privativa em cada caso, assegurada revisão geral anual, sempre na mesma data e sem distinção de índices.

O artigo 8º da LC nº 173/20 dispõe que a União, os estados, o Distrito Federal e os municípios afetados pela calamidade pública decorrente da pandemia da Covid-19 ficam proibidos, até 31 de dezembro de 2021, de conceder, a qualquer título, vantagem, aumento, reajuste ou adequação de remuneração a membros de poder ou de órgão, servidores e empregados públicos e militares, exceto quando derivado de sentença judicial transitada em julgado ou de determinação legal anterior à calamidade pública; criar cargo, emprego ou função; ou alterar estrutura de carreira que implique aumento de despesa.

Esse mesmo artigo impede qualquer ente de admitir ou contratar pessoal, a qualquer título, ressalvadas as reposições de cargos de chefia, de direção e de assessoramento que não acarretem aumento de despesa, as reposições decorrentes de vacâncias de cargos efetivos ou vitalícios, as contratações temporárias previstas no texto constitucional, as contratações de temporários para prestação de serviço militar e as contratações de alunos de órgãos de formação de militares; realizar concurso público, exceto para as reposições de vacâncias previstas anteriormente; criar ou majorar auxílios, vantagens, bônus, abonos, verbas de representação ou benefícios de qualquer natureza, inclusive os de cunho indenizatório, em favor de membros de Poder, do Ministério Público ou da Defensoria Pública e de servidores e empregados públicos e militares, ou ainda de seus dependentes, exceto quando derivado de sentença judicial transitada em julgado ou de determinação legal anterior à calamidade.

Além disso, de acordo com as disposições do artigo, é vedado aos entes criar despesa obrigatória de caráter continuado; adotar medida que implique reajuste de despesa obrigatória acima da variação da inflação medida pelo Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo (IPCA), observada a preservação do poder aquisitivo referida na Constituição Federal; contar esse tempo como de período aquisitivo necessário exclusivamente para a concessão de anuênios, triênios, quinquênios, licenças-prêmio e demais mecanismos equivalentes que aumentem a despesa com pessoal em decorrência da aquisição de determinado tempo de serviço, sem qualquer prejuízo para o tempo de efetivo exercício, aposentadoria, e quaisquer outros fins.

O artigo 2º, inciso VIII, do Decreto nº 7.257/10, com redação dada pelo Decreto nº 10.593/20 define estado de calamidade pública como situação anormal provocada por desastre que causa danos e prejuízos que impliquem o comprometimento substancial da capacidade de resposta do poder público do ente federativo atingido ou que demande a adoção de medidas administrativas excepcionais para resposta e recuperação.

A Nota Técnica nº 10/20 do TCE-PR, que dispõe sobre a abrangência das disposições da LC n° 173/2020, estabelece que as disposições dessa lei se aplicam a todos os municípios paranaenses que tenham ou não decretado o estado de calamidade pública, tendo em vista a ocorrência da pandemia da Covid-19.

O Acórdão nº 3255/20 - Tribunal Pleno (Consulta nº 639007/20) expressa que o aumento de despesa previsto nos incisos II, III e IV, do artigo 8º da LC nº 173/20 refere-se ao aumento nominal da despesa com pessoal.

A Lei Federal nº 13.708/18, que modifica normas que regulam o exercício profissional dos agentes comunitários de saúde e dos agentes de combate às endemias, inclui na Lei Federal nº 11.350/06 o artigo 9º - A, cujo inciso III do parágrafo 1º dispõe que o piso salarial nacional desses profissionais é fixado no valor de R$ 1.550,00 mensais em 1º de janeiro de 2021.

Decisão

O relator do processo, conselheiro Fernando Guimarães, explicou que o artigo 8º da LC 173/20 estabeleceu determinadas vedações aos entes federativos, voltadas ao controle das despesas obrigatórias; especialmente no que se refere a despesas de pessoal e encargos, com vigência até 31 de dezembro de 2021.

Guimarães lembrou que essa lei possui uma preocupação fiscalista; ou seja, visa preservar as contas públicas, para direcionar os esforços e o orçamento dos entes federados para despesas com o enfrentamento da pandemia do Covid-19. Isso ocorre mediante a restrição de gastos públicos, em especial as despesas de pessoal, para viabilizar a recuperação financeira desses entes após a pandemia, principalmente em razão da queda de arrecadação no período, para garantir o equilíbrio fiscal.

O conselheiro concordou com a instrução da CGM. Ele ressaltou que os reajustes decorrentes da implementação do piso previsto pela Lei Federal nº 13.708/18 não configuram determinação legal anterior à calamidade pública.

O relator elucidou que a Lei Federal nº 13.708/18 é efetivamente anterior à situação de calamidade pública, pois foi publicada em 15 de agosto de 2018, mas não configura determinação legal anterior capaz de alterar a remuneração de agentes públicos. Ele lembrou que se trata de uma norma nacional programática, a ser implementada posteriormente por cada ente público contratante em todo o território nacional.

Assim, Guimarães afirmou que a fixação de valores de piso salarial para os agentes comunitários de saúde e os agentes de combate a endemia não configura determinação legal autoexecutável. Ele frisou que se trata de proposição legal sujeita a termo e à condição de implementação da sua regulamentação específica por lei do ente público que contrata e remunera esses profissionais.

O conselheiro reforçou que a expectativa de direito criada pela Lei Federal nº 13.708/18 também nasceu sujeita à condição de que toda e qualquer alteração remuneratória deve ser implementada por meio de lei específica - artigo 37, X, da CF/88. Portanto, ele concluiu que a determinação constitucional é de que a previsão legal do piso nacional somente se perfectibiliza após a regulamentação do aumento por lei própria do ente público contratante.

Finalmente, o Guimarães destacou que o reajuste consultado se submete à regra geral fixada no artigo 8º da Lei Complementar nº 173/2020, caso não tenha sido publicada lei municipal específica e anterior ao estado de calamidade pública para implantar o previsto piso salarial.

Os conselheiros aprovaram o voto do relator por unanimidade, na sessão de plenário virtual nº 19/21 do Tribunal Pleno, concluída em 25 de novembro. O Acórdão nº 3248/21 - Tribunal Pleno foi disponibilizado em 2 de dezembro, na edição nº 2.673 do Diário Eletrônico do TCE-PR (DETC).

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