É obrigatória a aplicação imediata do teto constitucional na esfera previsto no artigo 37, inciso XI, da Constituição Federal (CF/88), independentemente de previsão expressa em edital de concurso público. O teto possui eficácia plena e aplicabilidade imediata, alcançando todas as verbas remuneratórias, nos termos do Tema nº 480 do Supremo Tribunal Federal (STF). Dessa forma, a administração pública deve aplicar o redutor constitucional à remuneração prevista em edital, mesmo após a homologação do concurso.

A aplicação não configura violação ao princípio da vinculação ao instrumento convocatório, pois a remuneração efetivamente recebida pelos servidores permanece sujeita ao teto constitucional. A incidência do redutor constitucional não compromete a validade do concurso público, da homologação do certame ou da lista de aprovados.

Na esfera municipal, é juridicamente possível que a câmara de vereadores delibere sobre a fixação ou recomposição do subsídio do prefeito, nos termos do artigo 29, inciso V, da CF/88; e a iniciativa legislativa para tanto pertence à própria câmara, e não ao chefe do Poder Executivo. A eficácia concreta de eventual alteração do subsídio do prefeito deverá observar os limites constitucionais e legais aplicáveis.

A possibilidade de fixação ou alteração do subsídio do prefeito no mesmo mandato constitui matéria submetida à apreciação do STF no Recurso Extraordinário (RE) nº 1.344.400 (Tema nº 1192 da Repercussão Geral). Em razão da repercussão geral reconhecida e da ausência de definição pela Suprema Corte, o Tribunal de Contas do Estado do Paraná (TCE-PR) deixa de emitir posicionamento conclusivo sobre a questão, aguardando a orientação a ser fixada pelo STF.

A solução juridicamente mais segura consiste na imediata observância do teto constitucional remuneratório nas nomeações decorrentes do concurso, mediante a aplicação do redutor constitucional quando necessário.

Estas são as orientações do TCE-PR, em resposta à Consulta formulada pelo Município de Quatiguá (Norte Pioneiro), por meio da qual questionou se era obrigatória a aplicação imediata do teto constitucional municipal, ainda que o edital de concurso público não tenha previsto expressamente a incidência de redutor remuneratório; e se o redutor poderia ser aplicado à remuneração prevista em edital após a homologação do certame, sem que isso configure violação ao princípio da vinculação ao instrumento convocatório.

O consulente também indagou se seria juridicamente possível encaminhar projeto de lei à câmara municipal para a fixação ou recomposição do subsídio do prefeito em valor compatível com a remuneração prevista no edital do concurso, como forma de harmonizar o teto constitucional e evitar judicialização; e se essa medida legislativa pode ser adotada na legislatura vigente.

Além disso, perguntou qual seria a orientação do TCE-PR quanto à solução juridicamente mais segura para: evitar nulidade do certame, prevenir responsabilização do gestor, resguardar a continuidade do serviço público e evitar passivo judicial futuro.

Instrução do processo

A assessoria jurídica do Município de Quatiguá opinou pela impossibilidade de efetuar nomeações com base em valor remuneratório superior ao subsídio do prefeito; pela necessária aplicação de redutor salarial, ainda que não previsto no edital, em cumprimento ao disposto no artigo 37, XI, da Constituição Federal; pela nulidade da cláusula editalícia que prevê remuneração em valor superior ao teto constitucional; e pela responsabilização da administração pelo erro na elaboração do edital. Além disso, entendeu que a eventual adoção de medidas legislativas futuras, visando a revisão do teto, caso seja interesse da administração, antes das nomeações, é uma escolha política e administrativa, não uma imposição jurídica.

A Coordenadoria de Apoio e Instrução Suplementar (CAIS) do TCE-PR afirmou que o teto remuneratório é aplicado no momento do pagamento da remuneração dos servidores; e que o fato de a remuneração estar descrita no edital do concurso acima do limite não impede a aplicação do teto no momento do pagamento da remuneração dos servidores nomeados em decorrência da aprovação do concurso. Além disso, afirmou que isso não sugere ilegalidade do edital, inclusive pelo fato de que a remuneração a ser paga acompanhará o aumento se o teto remuneratório for majorado.

Quanto ao princípio da anterioridade dos subsídios, a CAIS destacou que, para prefeitos, vices e secretários, não há a exigência expressa da anterioridade na CF/88 e que o TCE-PR admite a fixação dentro da própria legislatura para os cargos do Poder Executivo Municipal, conforme a decisão de caráter vinculante com força normativa expressa no Acórdão nº 465/12 - Tribunal Pleno (Consulta nº 160655/11).

No entanto, a unidade técnica advertiu que é necessária cautela, pois o STF e o Tribunal de Justiça do Paraná (TJ-PR) possuem entendimento contrário, exigindo também a anterioridade para esses cargos, o que agrava a insegurança jurídica.

A CAIS alertou que o STF tem decidido que esses valores não podem ser reajustados durante a legislatura, devendo o valor fixado ser mantido durante os quatro anos, até que outro ato normativo fixe os subsídios para a próxima legislatura. E acrescentou que essa temática, inclusive, é objeto do RE nº 1.344.400 (Tema nº 1192) do STF, com repercussão geral reconhecida e que suspendeu todos os processos semelhantes no país.

O Ministério Público de Contas do Paraná (MPC-PR) lembrou que, conforme definido no Tema nº 480 da Repercussão Geral do STF, o disposto no artigo 37, XI, da Constituição Federal possui eficácia plena e aplicabilidade imediata, alcançando todas as parcelas remuneratórias recebidas pelo servidor público, independentemente da nomenclatura atribuída pela legislação local.

O MPC-PR considerou que a aplicação de redutor remuneratório destinado à adequação ao teto constitucional não configura violação ao edital, mas exercício do dever de conformidade da administração local à Constituição Federal.

Quanto à alteração do subsídio do prefeito com efeitos na própria legislatura, o órgão ministerial destacou que essa matéria é objeto do Tema nº 1192 do STF, que determinou a suspensão de todos os processos relacionados à revisão geral anual. Assim, o MPC-PR opinou que, até ulterior deliberação, devem ser obedecidos os princípios anterioridade de legislatura e da inalterabilidade do subsídio durante o mandato eletivo.

Legislação, jurisprudência e doutrina

O inciso XXXVI do artigo 5º da CF/88 dispõe que a lei não prejudicará o direito adquirido, o ato jurídico perfeito e a coisa julgada.

O inciso V do artigo 29 da CF/88 estabelece que os subsídios do prefeito, do vice-prefeito e dos secretários municipais serão fixados por lei de iniciativa da câmara municipal, observado o que dispõem os artigos 37, XI; 39, parágrafo 4º; 150, II; 153, III; e 153, parágrafo 2º, I.

O inciso seguinte (VI) prevê que o subsídio dos vereadores será fixado pelas respectivas câmaras municipais em cada legislatura para a subsequente, observado o que dispõe a Constituição, de acordo com os critérios estabelecidos na respectiva Lei Orgânica e os limites máximos.

O inciso II do artigo 37 da CF/88 dispõe que a investidura em cargo ou emprego público depende de aprovação prévia em concurso público de provas ou de provas e títulos, de acordo com a natureza e a complexidade do cargo ou emprego, na forma prevista em lei, ressalvadas as nomeações para cargo em comissão declarado em lei de livre nomeação e exoneração.

O inciso X do artigo 37 da CF/88 prevê que a remuneração dos servidores públicos e o subsídio dos agentes públicos somente poderão ser fixados ou alterados por lei específica, observada a iniciativa privativa em cada caso, assegurada revisão geral anual, sempre na mesma data e sem distinção de índices.

O inciso seguinte (XI) fixa que a remuneração e o subsídio dos ocupantes de cargos, funções e empregos públicos da administração direta, autárquica e fundacional, dos membros de qualquer dos poderes da União, dos estados, do Distrito Federal e dos municípios, dos detentores de mandato eletivo e dos demais agentes políticos e os proventos, pensões ou outra espécie remuneratória, recebidos cumulativamente ou não, incluídas as vantagens pessoais ou de qualquer outra natureza, não poderão exceder o subsídio mensal, em espécie, dos ministros do STF, aplicando-se como limite, nos municípios, o subsídio do prefeito, e nos estados e no Distrito Federal, o subsídio mensal do governador no âmbito do Poder Executivo, o subsídio dos deputados estaduais e distritais no âmbito do Poder Legislativo e o subsídio dos desembargadores do Tribunal de Justiça, limitado a 90,25% do subsídio mensal, em espécie, dos ministros do STF, no âmbito do Poder Judiciário, aplicável este limite aos membros do Ministério Público, aos procuradores e aos defensores públicos.

O inciso XIV do artigo 37 da CF/88 prevê que os acréscimos financeiros recebidos por servidor público não serão computados nem acumulados para fins de concessão de acréscimos ulteriores.

O inciso seguinte (XV) expressa que o subsídio e os vencimentos dos ocupantes de cargos e empregos públicos são irredutíveis, ressalvado o disposto nos incisos XI e XIV desse artigo e nos artigos 39, parágrafo 4º; 150, II; 153, III; e 153, parágrafo 2º, I;  

O parágrafo 11 do artigo 37 da CF/88 expressa que não serão computadas, para efeito dos limites remuneratórios de que trata o inciso XI desse artigo, as parcelas de caráter indenizatório expressamente previstas em lei ordinária, aprovada pelo Congresso Nacional, de caráter nacional, aplicada a todos os poderes e órgãos constitucionalmente autônomos

O parágrafo 3º do artigo 39 da CF/88 fixa que se aplica aos servidores ocupantes de cargo público o disposto no artigo 7º, IV, VII, VIII, IX, XII, XIII, XV, XVI, XVII, XVIII, XIX, XX, XXII e XXX, podendo a lei estabelecer requisitos diferenciados de admissão quando a natureza do cargo o exigir.

O parágrafo seguinte (4º) dispõe que o membro de poder, o detentor de mandato eletivo, os ministros de Estado e os secretários estaduais e municipais serão remunerados exclusivamente por subsídio fixado em parcela única, vedado o acréscimo de qualquer gratificação, adicional, abono, prêmio, verba de representação ou outra espécie remuneratória, obedecido, em qualquer caso, o disposto no artigo 37, X e XI.   

O artigo 3º da Emenda Constitucional (EC) nº 135/24 dispõe que, enquanto não editada a lei ordinária de caráter nacional, aprovada pelo Congresso Nacional, a que se refere o parágrafo 11 do artigo 37 da CF/88, não serão computadas, para efeito dos limites remuneratórios de que trata o inciso XI do referido artigo, as parcelas de caráter indenizatório previstas na legislação.

O Acórdão nº 1348/18 - Tribunal Pleno do TCE-PR (Consulta nº 890799/17) prevê que ato normativo que disciplina o subsídio dos vereadores sem fixar um valor, mas apenas estipulando um teto, não é válido, pois contraria o parágrafo 4º do artigo 39 da CF/88. De acordo com posicionamento do TCE-PR, nos termos do artigo 26 da Instrução Normativa (IN) nº 72/2012, no caso da mera estipulação de um teto, deve ser pago o mesmo valor do último mês da legislatura imediatamente precedente, desde que a norma que o fixou tenha respeitado os critérios de validade e limites previstos na CF/88.

Além disso, o acórdão expressa que o teto fixado, se não tiver sido declarado inconstitucional, deverá ser observado nos reajustes subsequentes dos agentes políticos do Poder Legislativo, no decorrer da legislatura, para que esses reajustes não superem o valor limite.

O Acórdão nº 4262/24 - Tribunal Pleno do TCE-PR (Consulta nº 758392/23) dispõe que o subsídio do presidente de câmara municipal e dos demais vereadores, que deve ser fixado na legislatura atual para vigorar na subsequente, em conformidade obrigatória com o princípio da anterioridade, não deve ser alterado em razão da mudança do número de habitantes do município.

Assim, a legislação aprovada que definiu o subsídio para a legislatura seguinte permanece válida por todo o período dessa legislatura, sem necessidade de aumento ou redução, mesmo diante do acréscimo ou decréscimo populacional aferido em censo do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE).

Por meio desse acórdão, o TCE-PR determinou a suspensão da análise da Consulta sobre item relativo à revisão geral anual, até que o STF se manifeste de forma definitiva sobre o Tema nº 1192, com Repercussão Geral no RE nº 1.344.400, considerando o impacto reconhecido pelo ministro relator, ao determinar a suspensão de todos os processos relacionados ao tema.

O Acórdão nº 39/25 - Tribunal Pleno do TCE-PR (Consulta nº 538086/24) estabelece que os valores pagos aos servidores públicos e aos agentes políticos a título de auxílio-alimentação não compõem a remuneração bruta para efeitos de incidência do teto remuneratório constitucional, desde que seja preservada a natureza indenizatória dessa verba, em conformidade com a legislação específica que regule a matéria.

Ainda segundo esse acórdão, da mesma forma, os valores pagos a título de diárias, em razão de sua natureza eminentemente indenizatória, não configuram vantagens pessoais ou de qualquer outra natureza previstas no artigo 37, inciso XI, da CF/88; razão pela qual não devem ser computados para fins de aplicação do teto remuneratório constitucional.

O Acórdão nº 915/26 - Tribunal Pleno do TCE-PR (Consulta nº 506889/25) fixa que, enquanto não for editada lei nacional, de competência do Congresso Nacional, que trate sobre o assunto, o terço de férias, assegurado pelo disposto no parágrafo 3º do artigo 39 da CF/88, não compõe a remuneração mensal base dos servidores públicos ou o subsídio dos agentes políticos, motivo pela qual o pagamento dessa parcela não se sujeita ao teto remuneratório, instituído pelo inciso XI do artigo 37 da CF/88.

A decisão também expressa que, conforme disposição do parágrafo 11 do artigo 37 da CF/88, na redação dada pela EC nº 135/24, a definição de verbas de caráter indenizatório não submetidas ao teto remuneratório constitucional é matéria atualmente reservada à edição de lei ordinária pelo Congresso, de caráter nacional, razão pela qual não cabe a edição de lei municipal para disciplinar o tema.

No entanto, os conselheiros haviam decidido que, enquanto não for editada a lei ordinária de caráter nacional, permanecem excluídas do teto remuneratório as parcelas indenizatórias previstas na legislação local, nos termos do artigo 3º da EC nº 135/24.

O Superior Tribunal de Justiça (STJ) já decidiu que as diárias pagas para reembolso de despesas com alimentação, hospedagem e transporte durante viagens a serviço, quando revestidas de caráter indenizatório, não integram a remuneração do servidor e, portanto, não estão sujeitas ao teto salarial previsto na Constituição Federal (Resp 1.365.087/PR).

No voto que deu origem ao Tema de Repercussão Geral nº 484 do STF, o ministro Luís Roberto Barroso afirmou que o terço de férias não se sujeita ao limite previsto no artigo 37, inciso XI, da Constituição Federal. Ele expressou que “a propósito, se a própria determinação do valor do décimo terceiro salário e do terço de férias tem como base o valor da remuneração mensal, não há sentido em incluir essas verbas na composição do subsídio e, consequentemente, na vedação do parágrafo 4° do artigo 39 da CF/88”.

Nesse mesmo voto, Barroso ressaltou que o fato de os valores relativos a essas verbas não se sujeitarem de forma autônoma aos limites instituídos pelo inciso XI, do artigo 37 da CF/88 também é indicativo da compatibilidade do pagamento de décimo terceiro salário e de terço de férias com o regime de subsídio, já que igualmente tratadas de forma dissociada da retribuição mensal.

O Tema 480 da Repercussão Geral reconhecida no RE nº 609.381/GO do STF firmou tese no sentido de que “o teto de retribuição estabelecido pela EC nº 41/03 possui eficácia imediata, submetendo às referências de valor máximo nele discriminadas todas as verbas de natureza remuneratória percebidas pelos servidores públicos da União, estados, Distrito Federal e municípios, ainda que adquiridas de acordo com regime legal anterior”.

Quanto à fixação de subsídios de prefeitos, vices e secretários, o STF tem decidido que esses valores não podem ser reajustados durante a legislatura, devendo o valor fixado ser mantido durante os quatro anos, até que outro ato normativo fixe os subsídios para a próxima legislatura. Essa temática, inclusive, é objeto do RE nº 1.344.400 (Tema nº 1192) do STF, com repercussão geral reconhecida e que suspendeu todos os processos semelhantes no país, porque a Suprema Corte exige também a anterioridade para esses cargos.

Decisão

O relator do processo, conselheiro Durval Amaral, concordou com a CAIS e o MPC-PR. Ele afirmou que o artigo 37, XI, da CF/88, com a redação dada pela EC nº 41/03, estabelece que a remuneração dos ocupantes de cargos, funções e empregos públicos da administração direta, autárquica e fundacional não poderá exceder o subsídio mensal dos ministros do STF, aplicando-se como limite, nos municípios, o subsídio do prefeito.

Amaral lembrou que se trata de norma constitucional de eficácia plena e aplicabilidade imediata, conforme sedimentado pelo STF no julgamento do RE nº 609.381/GO - Tema nº 480 de Repercussão Geral. Ele destacou que a garantia constitucional da irredutibilidade de vencimentos, prevista no artigo 37, XV, da Constituição Federal, cede expressamente diante do teto remuneratório, pois o próprio texto constitucional ressalva, na redação do mesmo dispositivo, a aplicação dos incisos XI e XIV do artigo 37.

O conselheiro ressaltou que o STF firmou entendimento de que a introdução do teto remuneratório por emenda constitucional não viola o direito adquirido, pois não há direito adquirido a regime jurídico, tampouco a determinada forma de remuneração incompatível com nova ordem constitucional.

Assim, o relator esclareceu que, com a edição da EC nº 41/03, o teto passou a incidir imediatamente sobre todas as remunerações, ainda que superiores e já consolidadas antes de sua vigência, sem que isso configurasse ofensa ao disposto no artigo 5º, XXXVI, da CF/88. Ele reforçou que esse entendimento foi confirmado e sistematizado no julgamento do RE 609.381/GO (Tema nº 480), em que o STF reafirmou que o teto possui eficácia imediata e alcança todas as verbas remuneratórias, independentemente de sua natureza ou do momento em que foram incorporadas ao patrimônio do servidor.

Portanto, Amaral concluiu que, se nem mesmo o direito adquirido é oponível ao teto remuneratório, com muito maior razão não o é uma previsão constante de edital de concurso público, ato administrativo infralegal submetido à CF/88. Ele frisou que a hierarquia normativa é inequívoca: o edital subordina-se à lei, que por sua vez subordina-se à Constituição.

O conselheiro observou, contudo, que a remuneração legalmente fixada para determinado cargo e a remuneração efetivamente recebida pelo servidor não se confundem. Ele afirmou que, ainda que a legislação local preveja vencimento ou remuneração em valor superior ao subsídio do prefeito, o recebimento efetivo dos valores permanece sujeito à incidência do teto constitucional previsto no artigo 37, XI, da CF/88, mediante aplicação do correspondente redutor constitucional.

O relator salientou que o princípio da vinculação ao instrumento convocatório impõe que tanto a administração quanto os candidatos observem estritamente as regras estabelecidas no edital, que constitui a lei interna do certame. Ele explicou que sua razão de ser é a proteção da segurança jurídica e da legítima expectativa dos candidatos, que planejam sua participação no concurso com base nas condições previamente divulgadas.

No entanto, Amaral entendeu que, por mais relevante que seja a tutela da boa-fé dos candidatos aprovados e de suas legítimas expectativas, ela não pode prevalecer sobre norma constitucional de eficácia plena e aplicabilidade imediata. Ele enfatizou que eventual previsão editalícia incompatível com o teto constitucional não produz efeitos na parcela excedente ao limite estabelecido pelo artigo 37, XI, da CF/88, cabendo à administração pública promover a incidência do correspondente redutor constitucional no momento do pagamento da remuneração.

O conselheiro destacou que essa circunstância não compromete a validade do concurso público, de sua homologação ou da lista de aprovados. Ele afirmou que a eventual incompatibilidade limita-se à impossibilidade de recebimento de valores acima do teto constitucional, sem contaminar os demais atos do certame.

O relator recordou que o artigo 29, V, da Constituição é expresso ao determinar que os subsídios do prefeito, do vice-prefeito e dos secretários municipais são fixados por lei de iniciativa da câmara municipal. Ele concluiu que a lógica dessa escolha do constituinte visa evitar que o próprio beneficiário da remuneração seja o autor do ato que a fixa, o que comprometeria os princípios da moralidade, da impessoalidade e da transparência.

Amaral ressaltou que a Constituição não proíbe que a câmara municipal, no exercício regular de sua competência, proceda à fixação ou revisão do subsídio do prefeito, desde que observados os limites constitucionais e legais aplicáveis, dentre os quais destaca-se o teto absoluto do subsídio dos ministros do STF.

O conselheiro lembrou que o artigo 29, VI, da CF/88 exige expressamente que os subsídios dos vereadores sejam fixados de uma legislatura para outra; mas o artigo 29, V, ao disciplinar os subsídios do prefeito, do vice-prefeito e dos secretários municipais, não reproduz essa exigência.

O relator ponderou que, com base nessa diferença de tratamento, poderia concluir-se que o constituinte reservou a regra da anterioridade aos vereadores, permitindo, por interpretação literal, que a fixação ou alteração dos subsídios dos agentes políticos do Poder Executivo produza efeitos no próprio mandato em que for aprovada a lei correspondente.

Mas Amaral refletiu que, por outro lado, sustenta-se a inconstitucionalidade da medida com fundamento em interpretação sistemática da Constituição Federal, especialmente à luz dos princípios da moralidade e da impessoalidade, entendendo-se que a alteração remuneratória durante o mandato seria incompatível com tais postulados constitucionais.

O conselheiro frisou que essa discussão está afetada pelo RE nº 1.344.400 – Tema nº 1192 – do STF, por meio do qual a Suprema Corte reconheceu a repercussão geral da controvérsia e determinou a suspensão nacional de todos os processos judiciais relacionados ao tema. Assim, ele opinou que, em razão da repercussão geral reconhecida e da ausência de definição pelo STF, o TCE-PR deixasse de emitir posicionamento conclusivo sobre a matéria, aguardando a orientação a ser fixada pelo STF.

Finalmente, o relator concluiu que a solução juridicamente mais segura consiste na imediata observância do teto constitucional remuneratório nas nomeações decorrentes do certame, mediante a aplicação do redutor constitucional quando necessário.

Os conselheiros aprovaram o voto do relator por unanimidade, na Sessão de Plenário Virtual nº 12/26 do Tribunal Pleno do TCE-PR, concluída em 23 de julho. O Acórdão nº 1831/26 - Tribunal Pleno foi disponibilizado em 5 de agosto, na edição nº 3.729 do Diário Eletrônico do TCE-PR (DETC). A decisão transitou em julgado no dia 14 de agosto.

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